След 1989 г. националният референдум се утвърждава в Конституцията като инструмент на пряката демокрация. На практика обаче се използва рядко, трудно и често без резултат. Зад процедурната фасада стои дълбока институционална съпротива – от законови ограничения и партийна математика до конституционни спирачки. Историята на проведените и осуетени референдуми след 2013 г. показва не просто дефицит на пряка демокрация, а системен сблъсък между както между гражданска инициатива и политическа целесъобразност, така и между изцяло политически играчи. 

Factcheck.bg проследи историята на проведените или блокираните национални референдуми в България след 2013 г. Тя показва как институционалният дизайн, партийната логика и конституционните ограничения превръщат народното допитване от инструмент на демокрацията в поле за институционален сблъсък и политически манипулации.

Ядрената енергетика като тест за пряката демокрация

Първият референдум след демократичните промени през 1989 г. в България се провежда през 2013 г. и е на тема развитието на ядрената енергетика в страната. Инициативата за него е на БСП, която по това време се намира в опозиция на първото правителство на ГЕРБ с премиер Бойко Борисов. През 2012 г. тогавашният лидер на социалистите Сергей Станишев обявява създаването на инициативен комитет, чиято цел е да събере подписи за провеждането на референдум за бъдещето на атомната енергетика и за изграждането на АЕЦ „Белене“. Инициативата на БСП е провокирана от решението на правителството от март 2012 г.  да прекрати проекта за втора ядрена централа – причината е липса на  стратегически инвеститор. 

Плановете за АЕЦ „Белене“ са от 70-те години на миналия век, но през 90-те правителството на Димитър Попов замразява проекта заради липса на финансови средства и нарастваща обществена съпротива. Решението за подновяване на замразения проект и доизграждане на АЕЦ „Белене“ е взето по времето на правителството на Симеон Сакскобургготски, в което участва и ДПС. Това става без провеждане на обществени обсъждания и при липса на необходимост от нови базови мощности.

Така през 2005 г. е обявена процедура за избор на изпълнител на проекта, а през 2006 г., когато на власт вече е правителството на Сергей Станишев, известно като „Тройната коалиция“, Националната електрическа компания (НЕК) подписва споразумение с руската компания „Атомстройекспорт“ за инженеринг, доставка и строителство на електроцентралата. През януари 2008 г., по време на визитата на Владимир Путин в България е подписан договор за строителство с подкрепата на президента Георги Първанов. В края на 2008 г. България подписва акционерно споразумение с германската компания RWE, която обаче се оттегля от проекта месец по-късно заради липса на прозрачност и финансови съображения. 

През юли 2009 г. на власт идва първият кабинет с министър-председател Бойко Борисов, който обявява, че проектът е замразен. През 2010 г. Борисов посещава площадката на АЕЦ „Белене“ и описва проекта като „висша форма на корупция“ и „гьол за 800 млн. лв.“ Същата година президентът Георги Първанов заявява, че ще инициира референдум „за“ или „против“ изграждането на АЕЦ „Белене“, като обвинява правителството на Борисов в прогонването на стратегически партньори за проекта. Борисов от своя страна отговаря: „много искам да стане този проект, но при ясни финансово-икономически показатели“. Минават две години докато правителството на Борисов решава окончателно да сложи край на проекта АЕЦ „Белене“ заради липса на инвеститори. 

Така се стига до решението на социалистите за провеждане на референдум. В края на юли 2012 г. БСП внася 717 021 подписа за референдум с въпрос: „Да се развива ли атомната енергетика в България чрез изграждане на ядрена централа на площадка „Белене“?. Зачетени са 543 639, което означава, че е покрито изискването за валидни 500 хил. подписа за насрочването на референдум. В началото на октомври президентът Плевнелиев решава да проведе консултации с парламентарно представените партии за това как да бъде формулиран въпросът за референдума. Той настоява да отпадне посочването на АЕЦ „Белене” с аргумент, че не може да се пита за конкретен проект. След консултациите ГЕРБ заявява, че ще подкрепи свикването на референдум с предложения от БСП въпрос, но след по-малко от седмица Борисов сменя позицията си и предлага думите „АЕЦ „Белене“ да отпаднат и да се заменят с „нова ядрена централа“, макар според него „за всички българи да е ясно, че става въпрос за „Белене“.

На 18 октомври парламентарната правна комисия с гласовете на депутатите от ГЕРБ приема проекторешение, което „редактира“ внесения с подписката на БСП въпрос, като премахва думите „АЕЦ „Белене“. Така на гласуване в пленарната зала на 24 октомври е подложен само въпросът на ГЕРБ, представен като редакция на формулировката на БСП. В знак на протест депутатите от БСП и ДПС напускат пленарната зала и не участват в гласуването. Синята коалиция също не участва, защото е против изграждането на АЕЦ „Белене“ и провеждането на референдум. Неучастието на тези формации сваля кворума, което прави възможно решението за провеждане на референдум да бъде одобрено с 106 гласа „за“ от гласували общо 113 народни представители. 

Референдумът се осъществява на 27 януари 2013 г. В гласуването участват 1 405 463 души или 20,23% от всички граждани с избирателни права (общо 6 949 120, бел.авт). Идеята за строителство на нови ядрени мощности на площадката в Белене е подкрепена от 60% от гласувалите, против са 37%. Броят на гласувалите и резултатът от допитването са достатъчни, за да може предложението за свикване на референдум да бъде разгледано от Народното събрание. През февруари 2013 г. с 114 гласа ГЕРБ, Синята коалиция и независими депутати окончателно отхвърлят предложението за строителството на АЕЦ „Белене“ независимо от резултатите от референдума. 

Референдумът като инструмент на президента

През януари 2014 г. президентът Росен Плевнелиев обявява своя инициатива за референдум по въпроси за мажоритарния избор на част от народните представители, задължителното и електронното гласуване на избори и референдуми. Един от аргументите му за инициативата е, че задължителното гласуване ще обезсмисли търговията с изборни гласове, а въвеждането на смесена избирателна система ще стабилизира партийната система и ще отговори на исканията на хората. Плевнелиев настоява, че неговият референдум е възможност за възстановяване на доверието в институциите и активизиране на гражданите. 

По това време държавата преминава през политическа криза след протестите срещу правителството на Пламен Орешарски, предизвикани от назначаването на Делян Пеевски като шеф на ДАНС и последвалата оставка на кабинета. Мнозинството в парламента отказва да обсъжда предложението на държавния глава и затова инициативен комитет с председател Георги Близнашки се заема да събере подписи, с които да внесе искане за свикване на референдум. Комитетът си поставя за цел да събере 500 000 подписа, които по закон задължават парламента да насрочи референдум. Внесени са повече от изискваните 500 хиляди подписа, но проверката на ГРАО обявява над 100 хиляди от тях за недействителни. 

Вследствие на това решението дали да има референдум е оставено в ръцете на Народното събрание. Предложението на Плевнелиев е отхвърлено на 17 юли, след като ГЕРБ, ДПС и БСП гласуват „против“, а „Атака“ не участва във вота. Мнозинството се обосновава с това, че не e „моментът“ за такава промяна и че въпросите са „недостатъчно изяснени“. Година по-късно президентът Росен Плевнелиев отново предлага провеждането на национален референдум, насочен към реформиране на изборната система в България. Въпросите са същите, а идеята на държавния глава е референдумът да се проведе едновременно с местните избори на 25 октомври 2015 г., с цел повишаване на избирателната активност и намаляване на разходите. Предложението на Плевнелиев идва в нов политически контекст – на власт е коалиционното правителство на ГЕРБ и Реформаторския блок, които се обявяват в подкрепа на идеята за национално допитване. 

През юни 2015 г. предложение за свикване на национален референдум е внесено за гласуване в Народното събрание. С парламентарни хватки обаче депутатите успяват да го орежат – взима се решение въпросите да се гласуват поотделно и така одобрение получава единствено въпросът „Подкрепяте ли да може да се гласува и дистанционно по електронен път при произвеждане на изборите и референдумите?“. 

Референдумът е проведен на 25 октомври 2015 г. заедно с местните избори. Избирателната активност достига до около 40%, като 70% от гласувалите отговарят с  „да“ на въпроса в бюлетината. За да бъде референдумът със задължителен характер, в него трябва да са участвали повече от гласувалите на предходните парламентарни избори. В националното допитване през 2015 г. гласуват 2 587 593 души, а на парламентарните избори през май 2013 г. – 3 632 953, т.е условието в закона не е спазено. Вследствие на този резултат въпросът от референдума е внесен за обсъждане в парламента. На 21 януари 2016 г. Народното събрание одобрява възможността за дистанционно електронно гласуване при произвеждане на избори и референдуми. 

От няма такъв референдум до „Има такъв народ“

Месец след като парламентът взима решение за провеждане на референдум по инициатива на Росен Плевнелиев, тогавашният телевизионен водещ и шоумен Слави Трифонов обявява в предаването си, че от септември 2015 г. започва събирането на подписи за национално допитване. След това е създаден инициативен комитет, който организира подписка за провеждане на референдум с шест въпроса: за мажоритарна избирателна система, за намаляване на броя на депутатите до 120, за въвеждане на задължително гласуване, за електронен вот, за драстично намаляване на субсидиите на партиите и за директен мажоритарен избор на директорските постове в МВР.

Екипът от „Шоуто на Слави“ успява за кратко време да събере близо 700 хиляди подписа в подкрепа на националното допитване, от които проверката на ГД „ГРАО“ установява 572 650 действителни. Преди проекторешението за свикване на референдум да влезе за обсъждане в Народното събрание, депутатите гласуват промени в Изборния кодекс, които забраняват провеждането на референдуми едновременно с избори за президент и се ограничават възможностите за гласуване в чужбина.

Предложенията са на ГЕРБ и БСП. Срещу тях се противопоставят единствено депутатите от Реформаторския блок. След гласуването Реформаторският блок и АБВ заговарят за напускане на коалицията, а Трифонов се обръща към президента с молба да наложи вето върху промените. Тогава Борисов отстъпва за някои от спорните текстове и седмица след като са гласувани, парламентът отменя приетия вече текст, който не допуска произвеждането на избори и гласуване в национален референдум в един и същ ден. Забраната за разкриване на секции извън посолствата и консулствата в чужбина остава. 

След прекрояването на Изборния кодекс на 12 май депутатите одобряват без промени въпросите за референдума, но президентът Росен Плевнелиев сезира Конституционния съд по повод легитимността им. През юли съдът обявява за противоконституционно решението на парламента да допусне до допитване въпроси от компетенцията на Велико народно събрание. Така от референдума на Слави Трифоново отпадат въпросите свързани с намаляване на броя на депутатите до 120 и за директен мажоритарен избор на директорските постове в МВР. Референдумът е насрочен за 6 ноември, заедно с президентските избори. Трифонов използва не само собственото си шоу за агитация, но и организира мащабен концерт, в който се чуват призиви за участие в референдума. 

Въпреки сериозната агитация 12 027 гласа не достигат за това резултатът от гласуването да бъде задължителен. Почти 72% от гласувалите подкрепят народните представители да се избират мажоритарно с абсолютно мнозинство в два тура. 62% гласуват с „да“ за въвеждането на задължително гласуване на изборите и референдумите. Идеята годишната държавна субсидия на партиите да бъде един лев за всеки действителен глас среща 72% одобрение. Инициативният комитет обжалва резултатите заради съмнения в преброяването на гласовете от ЦИК и сигнали от доброволци за нарушения. Въпреки това референдумът не е обявен за задължителен. 

Резултатите от допитването са разгледани от парламента няколко месеца по-късно заради предсрочните парламентарни избори през март 2017 г. От ГЕРБ внасят проект за промени в Изборния кодекс, с които да се въведе „пълен мажоритарен вот в два тура“, като страната бъде разделена на 240 едномандатни избирателни района и предлагат промяна в Закона за държавния бюджет, така че субсидията на партиите да бъде намалена от 8 на 1 лев за всеки получен глас. Въпреки внесените предложения, нито една от двете инициативи не е реализирана в окончателен законодателен акт. Трифонов използва насъбралото се обществено недоволство от игнорирането на резултатите от референдума и с обещанието да ги наложи влиза в политиката през 2020 г. като създава партията „Има такъв народ“. Вече пет години откакто е в парламента, партията на Трифонов не е успяла да наложи нито една от идеите, залегнали в референдума. 

Повторение на сценария 

В началото на 2023 г. граждански комитет, подкрепен от „Възраждане“ обяви, че започва да събира подписи за „референдум за запазване на българския лев“. Под въпроса „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в страната до 2043 г.?“ се подписаха над 600 хил. граждани. Около 470 хил. от тези подписи се оказаха валидни – достатъчно, за да не се иска съгласието на Народното събрание, а директно да се върви към допитване. Същата година парламентът отхвърли предложението с гласовете на 14 депутати от ГЕРБ, 51 от „Продължаваме промяната – Демократична България“ и всички присъстващи от ДПС. Малко по-късно Конституционният съд е сезиран, в резултат на което потвърждава решението на парламента, като приема, че то противоречи на чл. 1, ал. 1 от Конституцията – принципа на недопустимост гражданите да се произнасят по въпроси на международни договори чрез референдум. 

Референдумите в България: Пречки и политически страхове

Причините и трите проведени референдума след 1989 г. да не успеят да постигнат целите се коренят не само в ниската политическа култура на българите и процедурните бариери, а и в системното нежелание на политическия елит да допусне гражданите до реално участие в управлението.

Сегашното законодателството формално позволява провеждането на референдуми, но изискванията на закона ги правят почти неприложими като инструмент на пряката демокрация.

Към днешна дата законът дава възможност за провеждане на референдуми, но поставя високи бариери, така че да направи почти невъзможно задействането на такава процедура: допитване до народа може да бъде свикано по инициатива на поне 200 000 граждани, но парламентът се задължава да свика референдум, без да разглежда предложението, само ако се съберат над 400 000 подписа (условие, което може да бъде заобиколено, бел.авт.) Също така, темата на референдума не трябва да противоречи на определени конституционни и законови ограничения. Именно този аргумент бе използван, за да бъде разгледано и отхвърлено предложението за референдум на „Възраждане”.

Въведен е висок праг за валидност: за да бъде задължителен резултатът от национален референдум, е нужно в него да са взели участие такъв брой избиратели, който да е поне равен на броя гласували на последните парламентарни избори и ако гласувалите с „да“ са повече от гласувалите с „не“. На практика, това означава, че за да бъде валиден, референдумът трябва да събере близо 3 милиона гласа – праг, почти невъзможен за достигане в условия на ерозиращо доверие в институциите и ниска избирателна активност.

Ограничен е и обхватът на допустимите теми: забранено е да се гласува за въпроси, свързани с държавния бюджет, данъци, амнистии, международни договори и теми, които изискват изменение на Конституцията. Така едни от най-важните политически решения се оказват извън обсега на пряката демокрация. За сравнение в някои европейски страни като Ирландия, Литва, Естония, Дания и Австрия за промени в Конституцията е задължително провеждането на референдум. 

Референдумите са политически акт с потенциал да мобилизира разочарованите от системата. Те могат да възвърнат доверието в демокрацията, да увеличат избирателната активност и да бъдат много силен инструмент в активизирането на гражданското участие. Това понякога се възприема като заплаха от страна на политическото статукво. Използвани от популисти, референдумите могат да послужат като платформа за политически възход и да доведат до емоционални решения, които за дълго да предопределят бъдещето на страните.

Автори: Виктория Спасова, Стоил Цицелков, Ралица Фичева

Материалът Референдумът в България: инструмент на гражданите или заложник на институциите? е публикуван за пръв път на Factcheck.bg.

Разпространявайте, моля! Тази статия е последна възможна проверка за истинността на някои твърдения. factcheck/bg